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當(dāng)前，中國經(jīng)濟下行壓力加大，但旅游投資與消費均“逆勢上揚”，中國旅游產(chǎn)業(yè)對GDP綜合貢獻超10.8％，成為拉動中國經(jīng)濟增長的新引擎。中國已經(jīng)迎來“大眾旅游”時代，各省份為順應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的需求，適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、深化行政管理體制改革，紛紛做出“改局設(shè)委”的決策。

地方旅游部門負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)濟新常態(tài)下，旅游業(yè)的綜合作用越來越大，在擴大就業(yè)、增加收入方面也有重要意義。大眾旅游時代旅游業(yè)作為綜合產(chǎn)業(yè)的特征日益顯現(xiàn)，單一的旅游“局管”行業(yè)體制已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需求，加快旅游業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制發(fā)展、設(shè)立旅游發(fā)展委員會是大勢所趨。

“旅游景區(qū)的主管部門不盡相同，如風(fēng)景名勝區(qū)主管部門是住建廳，文化景區(qū)的主管部門是文化廳，森林、濕地公園的主管部門是林業(yè)部門。”江西省旅發(fā)委一負(fù)責(zé)人介紹，原來旅游局無法協(xié)調(diào)這些景區(qū)的主管部門，升格為旅發(fā)委之后，就可協(xié)調(diào)相關(guān)部門，形成合力。

旅游局更名為旅發(fā)委，顯然不是簡單的名稱變化，而是在行政主體、機構(gòu)人員、職責(zé)權(quán)限方面，都有了實質(zhì)性調(diào)整。

1、行政主體方面

由旅游局變更為旅發(fā)委，是由政府的直屬部門升級為組成部門。旅游局屬于直屬機構(gòu)，與上級政府是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱。而旅發(fā)委屬于上級政府組成部門，與政府其他部門的聯(lián)系更緊密。以委員會和辦公室的名義，很容易將各部門的意見統(tǒng)一起來，為旅游產(chǎn)業(yè)由單一部門推動向部門綜合聯(lián)動的轉(zhuǎn)變，奠定了堅實的體制基礎(chǔ)。

2、機構(gòu)人員方面

“局”改“委”之后，另一變化是機構(gòu)的細(xì)化和人員的變化，使得旅游部門業(yè)務(wù)更加專業(yè)化。以廣西為例，自治區(qū)旅游局升級為旅發(fā)委后，機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)由7個增加到9個，機關(guān)行政編制也增加到59名，兼任的委員涉及各個其他的政府部門，適應(yīng)了旅游產(chǎn)業(yè)日益發(fā)展壯大的趨勢。

3、職責(zé)權(quán)限方面

第三個變化是旅游部門職責(zé)管轄范圍的擴大，管理視角的提升、職能權(quán)力的升級。旅發(fā)委整合了多個部門及省政府力量，雖然不能代替各行業(yè)部門的工作，但在協(xié)調(diào)工作過程中，減少了部分審批程序，多了更多的決策話語權(quán)，能更效地解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的各種問題。

在“局”改“委”的過程中，為規(guī)避“換牌子不換體制，換機構(gòu)不換機制，換人不換理念”的隱憂，應(yīng)著重做好以下幾點：

旅游行政管理體制既有“表”的改革，也有“核”的改革。機構(gòu)整合、名稱改變是改革的表面，而職能轉(zhuǎn)變則是改革內(nèi)核。從旅游局向旅發(fā)委的改革，部分地區(qū)還停留在表面名稱改變、核心職能變化不大的階段。職能分散、審批程序復(fù)雜、多頭管理情況依然突出，旅發(fā)委的綜合協(xié)調(diào)職能未能得到很好的發(fā)揮。

未來改革推進的程度，很大程度上不取決于處在內(nèi)核的旅游主管部門，而是在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的外圍部門。如何讓這些部門理解旅游法、理解旅游產(chǎn)業(yè)融合，將旅游產(chǎn)業(yè)融合和本職工作有機結(jié)合，并使之制度化、可問責(zé)化，還需下大力氣。

旅游行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)與地方旅游業(yè)發(fā)展情況相適應(yīng)。不能僅僅是為改革而改革，或是簡單照搬照抄其他地方經(jīng)驗，而是要以強化市場機制作為改革的方向，明確改革重點和優(yōu)先順序，明晰職能轉(zhuǎn)變要從哪些方面著手，以充分適應(yīng)全域旅游下市場發(fā)展的需要。有的地方在保留或撤銷傳統(tǒng)旅游局的基礎(chǔ)上，成立級別更高的、整合各部門功能的旅游委員會等模式，同樣值得借鑒。

繼續(xù)完善已有獎勵措施，如對成立旅游發(fā)展委員會的省區(qū)給予資金獎勵，在有關(guān)旅游重大活動和建設(shè)項目資金等方面給予優(yōu)先安排等。此外，可借鑒云南等地經(jīng)驗，在拓展部門層次、增加事權(quán)的同時，賦予與之對應(yīng)的財權(quán)。

當(dāng)務(wù)之急要積極推動“1+3+N”的旅游管理體制創(chuàng)新。

• “1”是推動建立綜合協(xié)調(diào)性強的旅游管理機構(gòu)，

• “3”是推動設(shè)置旅游警察、旅游工商所和旅游巡回法庭等專門機構(gòu)，

• “N”是推動建立與各部門職能相互包容銜接的各種旅游發(fā)展制度。

旅游體制改革創(chuàng)新不是由旅游部門牽頭的改革，而是由地方政府主導(dǎo)。要取得實效，必須在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將相關(guān)部門力量整合起來，共同研究哪些問題阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展，如何突破和協(xié)調(diào)現(xiàn)有利益格局，通過科學(xué)合理的制度安排為旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供強大支撐。

本文源自“新華社”“長江商報”“中國旅游報”

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